Vai al contenuto principale

La cooperazione internazionale per l'ambiente

di Susanna Tomei

L'istituto di Studi giuridici internazionali (ISGI) del Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR) svolge attività di ricerca, alta formazione e consulenza istituzionale in materia di diritto dell'ambiente dall'inizio degli anni Novanta.

L'articolo di Gianfranco Tamburelli International cooperation for the protection of the environment and sustainable development: real or supposed innovations? (La Cooperazione internazionale per la tutela dell'ambiente e lo sviluppo sostenibile: innovazioni reali o presunte?), che pubblichiamo in lingua inglese nel numero in uscita, si colloca nel contesto delle ricerche concernenti una delle principali aree tematiche di interesse dell'ISGI: quella della Cooperazione internazionale per lo sviluppo sostenibile, la protezione dell'ambiente, la gestione delle risorse naturali e dello spazio.

In particolare, l'articolo, che trae origine da una relazione presentata al Convegno su Clima, Biodiversità e Territorio italiano tenutosi presso l'Abbazia di Montecassino il 23 aprile 2016, costituisce un approfondimento della Lecture tenuta dallo stesso ricercatore a New Delhi presso l'Indian Law Institute il 16 marzo 2017

In questo articolo Gianfranco Tamburelli esamina in modo essenziale il quadro giuridico di riferimento quale è venuto delineandosi dalla fine degli anni Ottanta, valuta le presunte innovazioni in materia di tutela dell’ambiente e sviluppo sostenibile apportate negli ultimi anni da alcuni atti adottati nel contesto delle Nazioni Unite. 

Al riguardo, è da notare che in particolare il 2015, anno in cui il mondo avrebbe dovuto realizzare gli Obiettivi di Sviluppo del Millennio stabiliti nel 2000, è stato ricco di eventi: dall’adozione dell’Agenda di Azione di Addis Abeba a quella dei nuovi Obiettivi dello Sviluppo Sostenibile all’Accordo di Parigi sui cambiamenti climatici.

L'autore, inoltre, prende in considerazione la meno nota Risoluzione dell’Assemblea Generale ONU su: Armonia con la Natura (2016), nonché la Lettera Enciclica di Papa Francesco, Laudato Si' - sulla Cura della Casa Comune e alcuni atti adottati dal G 20 e dai Vertici BRICS (2015-16).

Muovendo dalla Conferenza di Rio su Ambiente e Sviluppo del 1992 (UNCED), Tamburelli condivide l’opinione espressa nell’Enciclica Laudato Sì, secondo cui “benché quel Vertice sia stato veramente innovativo e profetico per la sua epoca, gli accordi hanno avuto un basso livello di attuazione perché non si sono stabiliti adeguati meccanismi di controllo, di verifica periodica e di sanzione delle inadempienze”. Il Vertice di Johannesburg del 2002 non è poi riuscito ad andare oltre l’adozione di una Dichiarazione dai toni retorici e di un Piano di attuazione che estendeva e articolava in modo diverso impegni già assunti a Rio.

La Conferenza Rio + 20 ha, a sua volta, esaminato due temi principali: 

(a) come costruire un’economia verde per raggiungere uno sviluppo sostenibile e sollevare le persone dalla povertà;

(b) come migliorare il coordinamento dell’azione internazionale nel settore attraverso il rafforzamento del relativo quadro istituzionale. Gli Stati partecipanti sono però riusciti ad adottare solo un documento non vincolante, su Il Futuro che vogliamo, che in sostanza richiama i precedenti piani d’azione e ribadisce il principio dello sviluppo sostenibile.

In realtà, dall’inizio del nuovo Millennio, proprio il principio cardine dello sviluppo sostenibile – oggetto di discussione sin dalla sua prima formulazione – solleva crescenti perplessità data la difficoltà di farne discendere prassi condivise e soluzioni concrete. 

Passando agli atti più recenti, nell’articolo si rileva anzitutto come la III Conferenza delle N.U. sul finanziamento dello sviluppo ha ribadito, sul punto cruciale dell’Aiuto pubblico allo sviluppo (APS), quel che gli Stati partecipanti avevano già riaffermato nel Consensus di Monterrey e nella Dichiarazione di Doha, cioè l’obiettivo stabilito nel 1992 dall’UNCED e nel 1980 dall’Assemblea Generale dell’ONU: destinare all’APS lo 0,7% del PIL. L’Agenda di Azione di Addis Abeba riconosce anche l’importanza del pieno rispetto degli impegni assunti attraverso accordi internazionali, inclusi quelli sul cambiamento climatico, e dichiara che i Paesi sviluppati mobiliteranno congiuntamente 100 miliardi di dollari entro il 2020 per soddisfare le esigenze dei Paesi in via di sviluppo.

L’Agenda 2030 istituisce un quadro globale l’eliminazione della povertà e il raggiungimento dello sviluppo sostenibile, sulla base degli obiettivi di sviluppo definiti nel 2000. L’Agenda si articola in 17 obiettivi di sviluppo sostenibile e 169 obiettivi associati. Gli Stati riconoscono che lo sradicamento della povertà in tutte le sue forme e dimensioni è la sfida globale più grande. Strettamente correlati a tale finalità centrale sono i primi due obiettivi dell’Agenda: porre fine ad ogni tipo di povertà nel mondo e porre fine alla fame; raggiungere la sicurezza alimentare, migliorare la nutrizione e promuovere l’agricoltura sostenibile. Si deve però notare che l’Agenda non considera una delle principali cause di fame grave e persistente nel mondo, cioè i conflitti armati. Più in generale, l’Agenda non definisce nuove normative o politiche più efficaci, né contiene indicazioni su nuovi strumenti che garantiscano l’efficacia delle azioni volte a conseguire gli obiettivi affermati.

L’Accordo di Parigi non impone alcun obbligo giuridico alle Parti, e l’Articolo 2.2 afferma che esso dovrà esser attuato secondo equità e in modo tale da riflettere il principio delle responsabilità comuni ma differenziate e delle rispettive capacità, alla luce delle diverse circostanze nazionali. Principi, questi, che lasciano ampi spazi alla discrezionalità degli Stati nel determinare la condotta per il conseguimento degli obiettivi concordati. L’Accordo non considera poi la questione dei migranti climatici. I Paesi sviluppati hanno comunque confermato l’impegno (di cui all’Agenda di Addis Abeba) di mobilitare 100 miliardi di dollari all’anno in favore dei Paesi in via di sviluppo; solo la prassi di attuazione mostrerà in che misura tale impegno verrà rispettato, ma i precedenti (gli impegni relativi all’APS) certamente non invitano all’ottimismo.

Agenda di Azione, Agenda 2030 e Accordo di Parigi non sembrano idonei a incidere in modo significativo sull’insostenibilità delle attuali modalità di ‘sviluppo’: l’uomo sembra esser di fronte a una finestra di chiusura dell’opportunità di porre in essere cambiamenti significativi nella traiettoria dell’umanità, come sostiene la IUCN. Se questa è la situazione, è evidente la fondamentale importanza dell’etica sottostante le scelte future e questa è la ragione ispiratrice dell’Enciclica Laudato Si' e della Risoluzione Armonia con la Natura, che ha anch’essa valore essenzialmente etico. La Risoluzione invita infatti gli Stati ad accrescere le proprie conoscenze per individuare approcci economici diversi che riflettano i valori del vivere in armonia con la Natura.

Ma anche a tali atti non sembra possibile attribuire straordinario valore innovativo. L’Enciclica di Papa Francesco è infatti solo l’ultima di una serie di atti cui fa riferimento, a partire dalla Lettera apostolica di Papa Paolo VI del 1971, che aveva già descritto il problema ecologico come una conseguenza drammatica dell’attività incontrollata dell’umanità. E la Risoluzione dell’Assemblea Generale sembra più povera di contenuti rispetto a varie risoluzioni precedenti, a cominciare dalla Carta Mondiale per la Natura del 1982.

Altri atti di rilevo adottati nell’ambito della cooperazione internazionale dall’inizio del 2016 non hanno introdotto nuovi elementi. Gli Stati che hanno partecipato al G 20 svoltosi a Hangzhou hanno dichiarato solo la loro determinazione a promuovere un’economia mondiale innovativa, rinvigorita, interconnessa e inclusiva per attuare una nuova era della crescita globale e dello sviluppo sostenibile, tenendo presente l’Agenda di Addis Abeba, l’Agenda 2030 per lo Sviluppo sostenibile e l’Accordo di Parigi.

L’analisi svolta da Tamburelli sembra mostrare un diritto internazionale per la tutela dell’ambiente e lo sviluppo sostenibile sostanzialmente fermo dall’ultimo decennio del secolo scorso. Purtroppo, la questione ambientale – nonostante il grado di conoscenza e consapevolezza dei problemi sia aumentato a tutti i livelli – è solo formalmente tra le priorità della cooperazione internazionale. Crisi economiche, rischi finanziari, conflitti armati di diversa natura, terrorismo e migrazioni sono tutti temi che di fatto relegano in secondo piano le preoccupazioni ambientali, che tuttavia si ripropongono con forza ogni volta al verificarsi di nuove catastrofi causate da attività umane o da fenomeni naturali di grande impatto.

Appare quindi legittimo chiedersi se siamo in una fase di evoluzione del diritto e delle politiche ambientali, o piuttosto in una fase di stasi o addirittura di regressione. Secondo l’Autore, se la situazione appare statica sul piano dell’elaborazione concettuale, dell’approccio metodologico e del diritto, sul piano della volontà politica e della coerenza tra dichiarazioni e comportamenti ci troviamo in una fase di regressione, come dimostra la mancanza di reali aspettative e il diffuso scetticismo che circonda negoziati e negoziatori internazionali.

In questo contesto, è da notare che i Paesi BRICS sono diventati importanti attori della cooperazione a livello globale e regionale e da una loro azione più coordinata ci si può forse attendere un rilancio e una maggiore efficacia delle politiche e del diritto nel settore. Appare chiara la necessità di una profonda riflessione e di una reale intensificazione degli sforzi sulle questioni relative a conflitti armati, migrazioni ambientali, assistenza umanitaria e anche sul possibile ruolo del diritto nell’azione volta a stabilire un nuovo equilibrio tra uomo e natura.